Contrat de partenariat public-privé de la cité municipale : l’intervention de Pierre HURMIC lors du conseil municipal du 19/12/2011

Pierre Hurmic Delphine Jamet cité municipale

Dès juillet 2010, le groupe des élu-es écologistes s’est positionné contre le principe du partenariat public-privé pour la construction et l’entretien de la cité municipale de Bordeaux.

Voici l’intervention de Pierre Hurmic lors du vote du conseil municipal sur le contrat de PPP le 19 décembre 2011.

Ces propos sont toujours d’actualité.

 » Monsieur le Maire, mes chers collègues,

Nous avons déjà eu un premier débat sur ce montage juridique et financier le 19 juillet 2010. Vous nous avez écoutés à l’époque et vous connaissez les réserves que nous avait inspirées et
que nous inspire d’ailleurs toujours ce montage en PPP qui nous avait le 19 juillet 2010 amenés à voter contre, bien que nous soyons parfaitement conscients de la nécessité de se doter d’une cité
municipale. Les arguments que vous avez invoqués sur le nombre d’agents qu’il faut regrouper, sur le besoin de restauration municipale, nous en sommes parfaitement conscients et nous sommes
pour le principe même d’une cité municipale, mais ce que nous contestons c’est le recours au PPP auquel vous vous êtes selon nous abandonné.
Lors du débat que nous avons eu le 19 juillet 2010 nous vous avions clairement reproché d’avoir abandonné précisément vos prérogatives en déléguant à un opérateur privé – en l’occurrence nous
savons depuis que c’est Bouygues – non seulement l’investissement concernant la construction de cette cité municipale, mais également l’entretien et la maintenance de ce bâtiment municipal,
et ce pendant 20 ans.
Cela nous avait amenés à être extrêmement critiques déjà à l’époque il y a maintenant un an et demi sur cette réalisation.
Je vous dirai que notre hostilité depuis lors n’a fait que croître en ce qui concerne les réserves que nous émettions déjà à l’époque sur les PPP.
Vous savez que les PPP se sont depuis lors beaucoup multipliés. C’est une formule juridique qui a eu à notre avis son heure de gloire en Europe depuis 15 ans, et qui continue, hélas, à l’avoir
dans certaines collectivités. Ceux qui ont été les plus friands des PPP cela a été les Anglais. La très libérale Grande Bretagne a eu recours à beaucoup de PPP. D’ailleurs récemment elle en est
revenue en considérant qu’effectivement au final ça coûtait plus cher qu’une maîtrise d’oeuvre plus classique.
En ce qui nous concerne c’est essentiellement depuis 5 ans ici en France que les PPP se sont
développés et ce d’autant plus qu’entre temps il y a eu quand même quelques assouplissements
qui ont été donnés par le législateur en ce qui concerne le recours à cette formule juridique qui au
départ devait être exceptionnelle, qui progressivement a tendu à se banaliser.
C’est quoi l’esprit du PPP ? Ça permet à des collectivités de lancer des investissements importants
en les étalant dans le temps, ce qui permet de lisser la redevance ou le loyer pendant plusieurs
années, et cela permet également d’intégrer la maintenance, l’entretien et l’exploitation du bâtiment
pendant les années du contrat, c’est-à-dire en l’occurrence pendant 20 ans, auprès d’un opérateur
privé.
Là ce n’est pas un petit investissement, c’est 50 millions d’euros. Certes, vous me direz que
c’est vraisemblablement quatre fois moins qu’un stade, mais c’est quand même un investissement
important pour la Ville de Bordeaux donc qui mérite quelques débats.
Quand je dis que notre hostilité depuis le mois de juillet 2010 n’a fait que croître j’ai tendance à
penser que le contexte de juillet 2010 était à mon sens à l’époque un peu plus favorable qu’il ne
l’est aujourd’hui au PPP.
Il y avait un gros avantage à l’époque pour la collectivité c’est que le coût du PPP n’était pas
une dette. C’est-à-dire que ça permettait aux collectivités locales d’avoir recours à cette formule
juridique et financière sans que les loyers et redevances qu’elles paient pendant 20 ou 30 ans soient
considérés comme des dettes. Mais le gouvernement est venu mettre un terme à cet avantage
puisque depuis un arrêté du 16 décembre 2010 l’investissement réalisé dans le cadre d’un PPP
doit désormais être considéré comme un endettement.

Donc ce qui était un avantage au mois de juillet 2010, depuis décembre 2010 n’est plus du tout
un avantage, ce qui change sérieusement l’équilibre et les avantages du montage juridique choisi.
Pour nous les PPP ont perdu une partie de leur aura auprès des collectivités locales puisque ce tour
de passe-passe n’est plus possible.
Cela banalise le contrat de partenariat qui en fait désormais un outil parmi d’autres de la commande
publique, qui certes permet d’externaliser des investissements, mais il n’en demeure pas moins
que cet outil nous paraît être sujet à caution.
J’ai tendance à penser, mais ça n’engage que moi, que c’est d’abord des choix idéologiques très
libéraux qui consistent à dire qu’une mairie va externaliser. La maîtrise d’ouvrage publique, on sait
de moins en moins faire, c’est compliqué, on ne sait pas réaliser dans les délais, on ne sait pas
réaliser avec les coûts initialement envisagés, donc on délègue au privé. C’est ce que j’appelle un
choix à mon sens qui est quand même très idéologique.
Mais vous me répondrez qu’on est toujours l’idéologue de quelqu’un d’autre. Quand on est de
droite on dit toujours que ceux de gauche sont des idéologues. J’ai tendance à penser que l’inverse
est également souvent vrai.
Vous me répondrez également que des collectivités locales de gauche ont eu recours au PPP. C’est
vrai, vous avez parfaitement raison, mais je pense que les collectivités de gauche peuvent parfois
s’égarer.
Ce que vous mettez en avant pour justifier ce contrat de partenariat c’est la sécurité financière de
ce montage juridique et financier par rapport au contrat de maîtrise d’ouvrage publique classique.
Vous pouviez plus facilement tenir ce discours en juillet 2010 que vous ne pouvez encore le tenir
aujourd’hui dans la mesure où depuis juillet 2010 on a eu quelques retours d’expérience, j’ai envie
de dire quelques retours sur investissement, qui trahissent souvent le caractère tout à fait décevant
de ces partenariats.
Je dirai tout d’abord, vous le savez sans doute comme moi, que ces PPP sont devenus la bête
noire des architectes. Les architectes se sentent parfaitement exclus de ces montages juridiques
et financiers qui, vous le savez, ne favorisent que ceux que l’on appelle les majors du BTP, c’est-àdire
essentiellement Bouygues, Eiffage et Vinci. Quand ce n’est pas l’un c’est l’autre. Les exemples
locaux qu’on a des PPP ne font qu’argumenter le caractère tout à fait exclusif de ce choix. Donc
les architectes se sentent totalement exclus de ces choix.
J’ai vu un article tout à fait récent dans le quotidien régional Sud-Ouest du 7 novembre 2011 où
le Président de l’Ordre des Architectes d’Aquitaine Michel Moga disait tout le mal qu’il pensait de
ce montage juridique et financier. Je cite :
« Cela revient beaucoup plus cher. En général cela triple le prix d’un projet. Les PPP favorisent les
grands groupes au détriment des PME. Enfin leurs défenseurs prétendent qu’ils sont plus rapides
que les procédures de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique, ce qui est faux. »
J’ai pris ces passages de l’entretien avec le président de l’Ordre Régional des Architectes.
J’ai trouvé également d’autres déclarations d’architectes dans d’autres revues nationales comme
les Echos qui disent que les architectes sont considérés comme des sous-traitants de mandataires
et qu’ils perdent à l’occasion beaucoup de leur liberté.
Ce n’est peut-être pas le point de vue de M. Andreu, mais en tout cas je pense que c’est un point
de vue largement partagé par cette corporation des architectes.
Ces critiques ne relèvent pas uniquement des prises de position des uns et des autres. J’ai trouvé
– peut-être que vous me contredirez et qu’il y en a d’autres – un seul rapport de la Chambre
Régionale des Comptes sur un montage en PPP qui illustre parfaitement le fiasco qui a pu être
réalisé à l’occasion de l’un d’entre eux, c’est ce qui s’est passé avec l’hôpital sud-francilien où la
Cour des Comptes est d’une sévérité inouïe par rapport à ce choix dans la mesure où elle considère
qu ‘il s’agit, je cite : « d’une formule juridique contraignante et aléatoire. »
Elle rappelle que ce qui était prévu pour cet hôpital au départ c’était 750 millions d’euros
d’investissement et à l’arrivée, pour un hôpital qui ne fonctionne toujours pas, cela été 1,2 milliard
d’euros. C’est-à-dire que la Cour des Comptes a évalué à 500 millions d’euros les économies
qu’aurait occasionnées une maîtrise d’ouvrage publique dans la construction de cet équipement.
Vous allez sans doute me dire que comparaison n’est pas raison : une mairie et une cité municipale
c’est beaucoup plus simple qu’un hôpital. Je suis tout à fait d’accord avec vous, mais raison de
plus pour ne pas avoir recours à un PPP pour un bâtiment aussi simple qu’une cité municipale.
Au départ on disait : les PPP c’est adapté quand il s’agit d’opérations complexes. Construire un
hôpital c’est peut-être une opération complexe mais je ne suis pas convaincu que construire une
cité municipale relève d’une opération très sophistiquée et très compliquée. Je pense que la mairie
aurait pu l’assumer en voie directe par le biais d’une MOP.
Les critiques et les défauts relevés à l’occasion de l’hôpital Sud Francilien, à mon sens, c’est mon
analyse mais peut-être vous me contredirez, ne peuvent pas être totalement écartés en ce qui
concerne notre future opération. Je vais essayer d’entrer un peu dans le détail si vous le permettez.
A Corbeil-Essonnes ça a été Eiffage, ici c’est Bouygues, mais j’ai l’impression que les critiques
formulées par la Cour des Comptes à Corbeil-Essonnes peuvent parfaitement être transférées au
montage juridique que la Ville de Bordeaux s’apprête à voter.
Je rappelle que l’opérateur a en charge la maintenance et l’exploitation. La Cour des Comptes dit
qu’au moindre besoin d’aménagement, ce qui est très courant pendant ce type d’opération, il faut
obligatoirement passer par l’opérateur, ce qui représente un coût imposé sans concurrence et ce
qui est quand même relativement important. Je pense que cet argument peut parfaitement être
transposé en ce qui concerne notre équipement dans la mesure où c’est bien l’opérateur qui aura
le monopole de tout ce qui concerne la maintenance et la réparation du bâtiment.
Je note également qu’on a dit dans les critiques qui sont faites à propos de l’hôpital Sud Francilien
qu’en en cours de construction les réglementations des normes peuvent changer ce qui entraîne
des surcoûts. Vous savez comme moi que nos gouvernants adorent changer les normes, adorent
adopter de nouvelles normes et ce pratiquement toutes les semaines.
A Paris le coût a explosé en raison des changements de normes pendant la période du contrat. J’ai
donc regardé ce qui se passerait ici à Bordeaux si les normes changeaient en cours de contrat. J’ai
eu la réponse, hélas, à la page 66 du contrat où il y a un paragraphe qui s’appelle « Modifications
imposées par un changement législatif réglementaire » – Vous voyez qu’on est bien dans le sujet
que j’évoquais il y a un instant – Il y est clairement indiqué :
« Après l’attribution du premier permis de construire la Ville prend en charge l’intégralité des
conséquences d’un changement de législation ou de réglementation. »
Cela veut dire qu’ici comme à Corbeil-Essonnes dans le cas d’un changement de réglementation,
ce qui n’est pas une hypothèse farfelue ou une hypothèse d’école, ça sera la Ville de Bordeaux
qui aura à assumer ces surcoûts qui nous sont imposés. Donc nous ne sommes absolument pas
prémunis contre ce type d’aléa.
Le contrat qu’on a c’est le contrat type. On n’est ni mieux ni plus mal loti que d’autres collectivités
qui ont fait appel à ce type de formule juridique. Ça me paraît très clair.
J’ai voulu regarder également ce qu’il advenait des retards. On nous a dit très clairement que
les partenariats c’est très bien dans la mesure où à l’inverse des maîtrises d’ouvrage publiques
ça permet d’avoir des bâtiments livrés dans les délais. J’ai regardé si nous avions des garanties
à l’intérieur du contrat qui nous est aujourd’hui proposé sur ces retards. On n’est pas très bien
garantis puisque j’ai trouvé à la page 74 du document que les retards sont parfaitement envisagés.
Je cite :
« En cas de survenance d’un événement présentant les caractères de la force majeure les délais
d’exécution sont prolongés d’une durée égale à celle durant laquelle l’événement considéré aura
mis obstacle à l’exécution du contrat. »
Mais surtout :
« Les conséquences directes de la survenance du cas de force majeure sont supportées par la
Ville. »
Là aussi, dès qu’il y a un aléa, le risque qui le prend ? C’est la Ville. Vous allez me dire : il faut qu’il
y ait force majeure. Plus loin on définit un peu la force majeure, mais, vous savez, la force majeure
c’est chaque fois du cas par cas et c’est simplement la jurisprudence qui est capable de dire si le
retard résulte ou non d’une force majeure. En tout cas je considère qu’on met à la charge de la Ville
tout retard dû à une force majeure. Je trouve que cela est une contrainte de plus pesant sur la Ville.
J’ai également regardé qui payait les pénalités. C’est-à-dire que s’il y a du retard vous pouvez
penser que l’opérateur paiera des pénalités. Là aussi je parle sous votre contrôle, j’ai trouvé page
41 un article qui dit que s’il y a survenance d’un cas de force majeure constaté il n’y aura pas
de pénalités de retard mises à la charge du constructeur. Donc je considère que nous ne sommes
absolument pas prémunis contre les retards.
Donc nous ne sommes pas prémunis contre les retards de construction, contrairement à ce qui
nous avait été présenté comme étant un avantage important du système choisi.
Nous ne sommes pas également prémunis, j’ai essayé de le dire brièvement, contre les surcoûts.
C’est-à-dire que les avantages qui nous étaient présentés, à mon avis, tombent les uns après les
autres.
Je me permettrai de vous rappeler pour mémoire que lorsque pour l’auditorium de Bordeaux nous
avons choisi la vente en l’état futur d’achèvement – nous, nous l’avions votée à l’époque – vous
nous aviez dit : pour la collectivité c’est formidable car précisément on évitera les retards et on
évitera les surcoûts.
Je n’aurai pas la cruauté de rappeler ici aujourd’hui qu’il y a déjà 24 mois de retard en ce qui
concerne l’auditorium de Bordeaux. Même si nous attendons tous, comme vous l’avez rappelé
Monsieur le Maire, avec impatience l’ouverture de cet établissement à la fin de l’année 2012,
accordez-moi que ce qui nous était présenté comme un avantage n’en est pas un.
Egalement sur les surcoûts il y a eu en cours de construction des améliorations proposées
par l’opérateur auxquelles nous avons souscrit qui ont incontestablement entraîné également un
surcoût.
Donc rien ne nous dit qu’en ce qui concerne la cité municipale nous ne serions pas affrontés
également à ces mêmes difficultés.
Voilà ce que je voulais vous dire sur les réticences que nous avons par rapport à ce montage
juridique et financier. Je disais au début de mes propos que les architectes trouvaient qu’il ne leur
était pas favorable et je pense qu’ils ont tout à fait raison.
Les seuls qui trouvent un avantage, et je serai là pour une fois vraisemblablement en osmose totale
avec mon confrère Bousquet, ceux qui vont le plus apprécier le PPP ce sont les avocats. C’est une
source de contentieux formidable. Donc pour le petit commerce des avocats je trouve que le choix
du PPP est à mon avis excellent. Je le regrette pour les architectes qui exercent une profession
libérale également tout à fait honorable, mais je pense que pour les avocats ça va être une source
de revenus extrêmement intéressante. J’ai envie de dire tant mieux pour finir pratiquement sur
une note optimiste.
Vous m’excuserez ces propos tout à fait poujadistes. Je n’ai pas l’habitude d’en tenir, mais ça
me fait plaisir pour une fois de faire un peu de poujadisme exceptionnellement à l’inverse d’autres
dans cette enceinte.
On pourrait dire beaucoup de choses, mais j’ai trouvé également un article du journal Les Echos
que j’ai sous les yeux dans lequel un expert en conseil aux collectivités locales dit :
« Le PPP oscille entre l’espoir d’un équipement construit plus vite et mieux entretenu et la probabilité
d’un coût financier et fiscal souvent plus lourd » exprime Michel Klofer expert en finances locales.
Donc la formule que vous nous proposez aujourd’hui à mon sens n’est pas la plus heureuse. Je
pense qu’un maîtrise d’ouvrage publique pour un ouvrage classique aurait été bien plus heureuse.
Pour l’ensemble de ces raisons notre groupe votera contre cette délibération. »

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